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青海省人民政府办公厅
关于印发全省特色小镇和特色小城镇
创建工作实施意见的通知
来源:    时间:2018年09月21日    

各市、自治州人民政府,省政府各委、办、厅、局:

《全省特色小镇和特色小城镇创建工作实施意见》已经省政府第8次常务会议审议通过,现印发给你们,请结合实际,认真抓好贯彻落实。

青海省人民政府办公厅

2018年9月15日

(发至县人民政府)

全省特色小镇和特色小城镇创建工作实施意见

特色小(城)镇包括特色小镇和特色小城镇两种形态。特色小镇是在几平方公里土地上集聚特色产业、生产生活生态空间相融合、不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。特色小城镇是拥有几十平方公里以上土地和一定人口经济规模、特色产业鲜明的行政建制镇。近年来,全省各地区和有关部门依托比较优势和发展基础,积极推进特色小(城)镇建设,取得了一些进展,积累了一些经验,一批特色鲜明、要素集聚、宜居宜业、富有活力的特色小(城)镇加快成长,逐步成为县域经济发展的新空间、推进新型城镇化的新抓手。为保持良好发展势头,规范推进全省特色小(城)镇建设,进一步激发城镇创新活力,培育经济发展新动能。根据《国家发展改革委关于加快美丽特色小城镇建设的指导意见》(发改规划〔2016〕2125号)、《国家发展改革委 国土资源部 环境保护部 住房城乡建设部关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》(发改规划〔2017〕2084号)要求,现就全省特色小(城)镇创建工作提出如下意见:

一、总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻党的十九大精神,与时俱进贯彻“四个扎扎实实”重大要求,深入落实省第十三次党代会、省委十三届四次全会精神,深入实施“五四战略”,扎实推进“一优两高”,把特色小(城)镇建设作为供给侧结构性改革的重要平台,夯实城镇产业基础,完善城镇服务功能,优化城镇生态环境,提升城镇发展品质,在统筹好空间时间和人的基础上,按照“一个个规划、一个个建设、建一个成一个”的要求,用历史和发展的眼光从容推动特色小(城)镇规划建设管理,围绕让城市更美好,乡村生活更富足,注重与自然禀赋、生态保护、旅游体育等方面紧密结合,发展产业特色鲜明、服务功能完善、人文气息浓厚、生态环境优美、体制机制灵活、宜居宜业宜游的特色小(城)镇,做精做强主导特色产业,打造具有核心竞争力和可持续发展特征的独特产业生态,努力走出一条特色鲜明、产城融合、惠及群众的新路子,使特色小(城)镇成为实现乡村振兴和城乡统筹发展的新平台。

——坚持创新探索。创新工作思路、方法和机制,注重在小镇规划、业态选择、盈利模式和运营模式等方面的创新探索,依托现有产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、特色街区以及行政建制镇,围绕主导特色产业,完善多元产业业态,丰富品牌内涵、提升品牌价值,引领区域创新发展,着力培育供给侧小镇经济。

——坚持因地制宜。坚持从实际出发,遵循客观规律,挖掘特色优势,体现区域差异性,提倡形态多样性,实事求是、量力而行、控制数量、提高质量,原则上不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核,防止照抄照搬、盲目发展、一哄而上。

——坚持产业建镇。根据区域要素禀赋和比较优势,立足于生态保护优先,挖掘本地区最有基础、最具潜力、最能成长的特色产业,推动小镇实现高质量发展,防止千镇一面和出现以特色小镇建设为由的占地现象,支撑县域经济跨越式发展。推动农牧区产业发展与特色小镇相结合,培育一批“农字号”特色小镇。

——坚持以人为本。围绕人的城镇化,统筹生产生活生态空间布局,完善城镇功能,补齐城镇基础设施、公共服务、生态环境短板,提升服务功能、环境质量、文化内涵和发展品质,打造宜居宜业环境,创造高品质生活,提高人民群众获得感和幸福感,防止政绩工程和形象工程。

——坚持市场主导。按照政府引导、企业主体、市场化运作的要求,创新建设模式、管理方式和服务手段,推动多元化主体共建共享,发挥政府制定规划政策、搭建发展平台等作用,防止政府大包大揽和加剧债务风险。

二、创建区域及方向

综合评价区域自然条件、资源禀赋、环境容量和经济社会发展基础及潜力,创建的重点区域为“祁连—河南线”以东,沿湟水河、沿黄河的特色小(城)镇,形成聚集效应,从战略上对西宁—海东都市圈建设形成侧翼支撑,推动新型城镇化提档增速、区域创新发展和城乡一体化进程;充分考虑差异性与相似性,合理布局柴达木、环湖、三江源地区特色小(城)镇,特色小镇和特色小城镇共同推进、相互促进,突出试点示范效应,逐步使特色小(城)镇成为区域乡村振兴的重要平台。

(一)沿湟水河地区。范围主要包括西宁、海东等兰西城市群青海部分主要城镇。依托湟水河流域重点城镇,按照串联式布局、节点式推进、特色化发展的思路,围绕高原生物医药、光伏锂电、电子商务、劳务输出、创业创新、富硒农业、藏毯制造、铜艺古建等特色产业,以及全域旅游、冬季旅游、少数民族民俗风情展示等新型旅游产业,突出田园综合体、高原康养、运动休闲、创意农业等,为西宁—海东都市圈提供多元业态服务,集中打造一批优势产业主导、自然条件较好、区位优势突出、交通出行便利、服务功能明显的特色小(城)镇。(责任单位:西宁市、海东市人民政府,省发展改革委、省经济和信息化委、省住房城乡建设厅、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(二)沿黄河地区。范围主要包括海东市化隆县、循化县、注册送体验金,黄南州尖扎县、同仁县,海南州共和县、贵德县等区域。依托黄河流域交通、旅游和民族文化资源,坚持特色小(城)镇发展与沿黄河特色旅游业、商贸流通业发展紧密结合,重点围绕沿黄旅游、体育健身、商贸流通、绿色食品加工、水产养殖、特色民族产品生产等产业,集中打造一批特色产业优势明显、民族文化多样、旅游资源富集、交通运输便利的特色小(城)镇,形成沿黄河流域明珠特色小(城)镇集聚带,推动沿黄河经济带特色化发展。(责任单位:海东市、海南州、黄南州人民政府,省发展改革委、省经济和信息化委、省住房城乡建设厅、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(三)环湖地区。范围主要包括海北州祁连县、刚察县、海晏县、门源县,海南州贵南县,海西州天峻县等地区。突出环湖地区特色,深刻把握环湖地区地处重点开发区和重点生态功能区交汇区域的地域特征,坚持生态保护和城镇协同发展,主要围绕传统手工技艺、油菜种植、生态旅游、体育体验、红色记忆、唐蕃古道文化等特色资源,集中打造若干民族风情独特、历史文化厚重、特色农牧业优势明显的特色小(城)镇。(责任单位:海北州、海南州、海西州人民政府,省发展改革委、省经济和信息化委、省住房城乡建设厅、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(四)柴达木地区。范围主要包括海西州格尔木市、德令哈市、乌兰县、都兰县等地区。主要围绕石油资源开发、盐湖资源开发利用、枸杞种植、农垦历史和德都蒙古文化等特色优势资源,将一二产业发展与旅游业充分融合,集中打造若干特色资源突出、地域特征明显、文化旅游独特的特色小(城)镇。(责任单位:海西州人民政府,省发展改革委、省经济和信息化委、省住房城乡建设厅、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(五)三江源地区。范围主要包括果洛州、玉树州及黄南州泽库县、河南县等地区。严格保护生态空间,以点状布局的生态型城镇建设为主体,突出试点示范作用,主要围绕传统经典手工业、生态农牧业、生态旅游等产业,选择打造若干典型特色小(城)镇,在试点示范基础上,逐步在三江源地区推开。(责任单位:果洛州、玉树州、黄南州人民政府,省发展改革委、省经济和信息化委、省住房城乡建设厅、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

三、创建程序

坚持市场主导运作,政府规划引导,民众广泛参与,按照“宽进严定、优胜劣汰、验收命名、动态管理”的思路,启动全省特色小(城)镇创建工作,合理安排特色小(城)镇创建时序和数量。

(一)自愿申报。对各地不搞名额分配,按照自愿原则开展创建申报。特色小(城)镇申报每年组织1次,由各县(市、区、行委)向所在市(州)上报申请材料;市(州)汇总筛选并实地考察初审后,将初步具备创建条件的申报材料排序后报青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室(省发展改革委,下同)。申报材料包括拟创建小镇建设范围、产业定位、投资主体、投资规模、建设计划、运营及盈利模式、营商环境改善等措施。对没有产业发展基础,投资主体不明确,政府大包大揽增加债务风险,缺乏可靠运营及盈利计划的不予受理。(责任单位:各市州人民政府负责)

(二)审核确定。青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室组织联席会议成员单位和相关专家,对申报小镇进行实地调研并对申报材料进行复审,出具复审意见;通过复审的小镇,由各市(州)制定年度目标、重点任务及创建方案,报青海省推进新型城镇化工作联席会议和专家进行联审,根据审查结果由联席会议办公室提出青海省特色小(城)镇创建名单,上报省人民政府审定同意后公布。省有关部门根据省政府公布的创建名单落实相关政策。(责任单位:青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室及成员单位按职责分工负责)

(三)年度评估。建立特色小(城)镇创建评估机制,对创建过程实行动态调整。青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室组织有关部门按年度定期对特色小(城)镇创建进展情况进行督查评估,同时委托第三方评估机构进行年度评估。对通过评估并完成年度创建目标要求的,省财政给予适当奖补;对未通过评估的,清退出创建名单,并取消相关政策支持。(责任单位:青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室及成员单位按职责分工负责)

(四)验收命名。特色小(城)镇创建期为2年。期满后由青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室组织相关成员单位和专家对特色小(城)镇开展创建验收评估,同时委托第三方评估机构开展创建验收第三方评估。对实现创建目标,验收合格的特色小(城)镇,经省政府同意后,给予正式命名青海省特色小镇,继续给予政策支持;对未通过创建验收评估的小镇,取消相关政策支持,并责令限期整改。(责任单位:青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室及成员单位按职责分工负责)

(五)动态调整。对已正式命名的特色小(城)镇,建立相应的退出机制,防止各地区只管前期命名、不顾后期发展,更好地推动特色小(城)镇可持续发展。(责任单位:青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室及成员单位按职责分工负责)

四、重点任务

(一)因地制宜施策,探索城镇发展新路径。要坚持“高起点规划、高标准建设、高水平管理”的创建思路,立足产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、机制“新而活”,推动创新性供给与个性化需求有效对接,打造创新创业发展平台和新型城镇化有效载体。城市周边的重点镇,要加强与城市发展的统筹规划与功能配套,可结合产业空间布局优化和产城融合,循序渐进发展“市郊镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小镇;具有特色资源、区位优势的小城镇,培育发展专业特色小城镇;远离中心城市的小城镇,要完善基础设施和公共服务,发展成为服务农牧区、带动周边的综合性小城镇。(责任单位:各市州人民政府,省住房城乡建设厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(二)遵循城镇化规律,合理控制特色小镇规模。坚持从实际出发,科学推进特色小(城)镇建设布局,走少而特、少而精、少而专的发展之路,避免盲目发展、过度追求数量目标和投资规模。严格划定特色小镇边界,规划用地面积控制在3平方公里左右,其中建设用地面积控制在1平方公里左右,旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。(责任单位:各市州人民政府,省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(三)注重顶层设计,强化规划引领作用。坚持规划先行,深入挖掘小镇自然地理、历史人文、区位交通、资源环境等特点,高起点制定小镇建设发展规划、修建性详细规划,明确特色小(城)镇的选址、投资建设运营主体、特色内涵、产业定位、建设目标、用地布局、空间组织、风貌控制、项目支撑、建设时序、资金筹措、政策措施、环境影响评价等内容,确保规划的科学性、前瞻性、操作性。科学规划特色小(城)镇生产、生活、生态空间布局,推动特色小(城)镇“多规合一”。要综合考虑特色小(城)镇吸纳就业和常住人口规模,合理确定住宅用地比例,适度提高产业及商业用地比例,切实保障生态环境建设用地比例。特色小(城)镇规划由所在市(州)审批,一经批准不得随意改变,调整或修改应按程序报批。(责任单位:各市州人民政府,省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(四)打造鲜明特色,做大做强主导产业。立足区位条件、资源禀赋、产业积淀和地域特征,以特色产业为核心,兼顾特色文化、特色功能和特色建筑,防止内容重复、形态雷同、特色不鲜明和同质化竞争。从供给侧结构性改革和培育经济发展新动能上寻找特色小(城)镇建设机遇,找准特色、凸显特色、放大特色。紧扣产业升级趋势,锁定产业主攻方向,构筑产业创新高地,促进产业跨界融合发展,在差异定位和领域细分中构建小镇大产业。坚持“一镇一业”,结合全省村集体经济“破零”工程,着力发展优势主导特色产业,延伸产业链、提升价值链、创新供应链,吸引人才、技术、资金等高端要素集聚,打造特色产业集群。(责任单位:各市州人民政府,省发展改革委、省经济和信息化委、省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(五)立足以人为本,有效推进“三生融合”。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念,促进产城人文融合发展,营造宜居宜业环境,提高集聚人口能力和人民群众获得感。留存原住居民生活空间,防止将原住居民整体迁出。增强生活服务功能,推动城镇公共服务向农村延伸,构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”。提炼文化经典元素和标志性符号,传承小镇传统文化和建筑特色,充分体现“一镇一风格”,多维展示地貌、建筑、人文和生态特色。保护特色景观资源,将美丽资源转化为“美丽经济”,所有申报创建的特色小镇应按3A级以上景区标准规划,旅游产业类特色小镇应按4A级以上景区标准规划,有关地区根据自身财力状况,以引导社会投资为主,充分考虑特色小镇运营和维护成本,稳妥开展建设。积极推行“景区+小镇”管理体制。(责任单位:各市州人民政府,省环境保护厅、省发展改革委、省旅游发展委、省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省经济和信息化委、省农牧厅、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(六)坚持市场主导,厘清政府与市场边界。以企业为特色小(城)镇建设主力军,充分激发市场主体参与特色小(城)镇创建的积极性,鼓励大中型企业独立或牵头打造特色小(城)镇。建立以市场化为主的运营模式,通过投资建设主体自身参与运营、实行政企合作和引入实力强专业化的运营商等多种模式,推动特色小(城)镇建设的高效运营和可持续发展。政府主要在强化规划引导、营造制度环境、提供设施服务、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面加强引导和服务,营造良好的政策环境,吸引市场主体投资建设特色小(城)镇;要对特色小(城)镇创建规划、产业内容、盈利模式和后期运营方案进行科学论证,防范“假小镇真圈地”。(责任单位:各市州人民政府,省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省发展改革委、省经济和信息化委、省环境保护厅、省农牧厅、省旅游发展委、省人力资源社会保障厅、省商务厅、省交通运输厅、省文化新闻出版厅按职责分工负责)

(七)加强风险管控,严防政府债务风险。要切实防范和化解财政金融风险,维护经济安全和社会稳定。注重引入央企、国企和大中型民营企业等作为特色小(城)镇主要投资运营商,避免政府举债建设进而加重债务包袱。各市(州)、县(市、区、行委)要统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源,稳妥把握特色小(城)镇配套设施建设节奏。(责任单位:各市州人民政府,省财政厅、省发展改革委、省金融办按职责分工负责)

(八)坚持生态优先,严守生态保护红线。贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,按照应划尽划、应保尽保的原则,完成生态保护红线划定工作。严禁以特色小(城)镇建设名义破坏生态,严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域,严禁挖山填湖、破坏山水田园。严把特色小(城)镇产业准入关,防止引入高污染高耗能产业,加强环境治理设施建设。(责任单位:各市州人民政府,省环境保护厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省国土资源厅、省经济和信息化委、省农牧厅、省旅游发展委、省林业厅按职责分工负责)

五、保障措施

(一)建立统筹协调机制。充分发挥青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室的作用,负责统筹协调全省特色小(城)镇创建工作,切实履行好工作职责,会同发改、财政、住建、国土、环保等联席会议成员单位做好创建名单筛选、项目计划下达、政策协调、指导督促、监督检查、评估验收等工作,共同推进全省特色小(城)镇创建。各市(州)政府负责本地区特色小(城)镇创建工作的日常监督检查,及时了解工作进展情况,研究解决存在问题,确保特色小(城)镇创建工作顺利推进。各县(市、区、行委)政府是特色小(城)镇创建的责任主体,要建立相应工作机制,强化主体责任意识,整合各方力量,制定创建实施方案、组织规划编制、明确创建数量、提出配套政策、推进项目建设、加快产业集聚,确保创建工作有序实施。有关市(州)、县(市、区、行委)要定期向青海省推进新型城镇化工作联席会议办公室报送纳入省级创建名单的特色小(城)镇创建工作进展情况,各地进展情况将在一定范围内进行通报。各地区、各有关部门要在创建过程中,抓好典型,总结经验,及时宣传推广成功经验和做法,推动特色小(城)镇规划建设工作不断向前发展。(责任单位:青海省推进新型城镇化工作联席会议成员单位,各市州人民政府按职责分工负责)

(二)强化多元融资支持。积极探索建立多元化的市场化运作投融资机制,严禁形成政府性债务。鼓励和引导政府投融资平台和财政出资的投资基金,通过市场化运作的方式,加大对特色小(城)镇基础设施和产业示范项目支持力度。鼓励县级政府合理评估项目收益情况,编制融资平衡方案,通过发行特色小镇项目收益与融资自求平衡专项债券方式融资,保障建设资金需求。鼓励各类产业基金、保险基金、银行资金采取多种方式参与特色小(城)镇建设。推行融资证券化,并引入市场机制配置相关资源,支持募投项目用于特色小(城)镇建设的债券发行。充分发挥信贷和开发性金融的作用,引导金融机构大力支持特色小(城)镇建设,有效增加建设资金供给。鼓励各地政府积极采用PPP等方式引入社会资本参与特色小(城)镇建设。(责任单位:省发展改革委、省金融办、省财政厅、省住房城乡建设厅、人行西宁中心支行、国家开发银行青海省分行,各市州人民政府按职责分工负责)

(三)加强财政税收支持。从2019年起将每年原用于美丽城镇的建设资金,作为特色小(城)镇创建专项奖补资金。特色小(城)镇创建期内及通过创建验收命名的,省级财政予以奖补。省级财政用以扶持产业发展、科技创新、生态环保、公共服务平台等专项资金,优先对接支持特色小(城)镇建设,并整合现有补助政策,重点向特色小(城)镇建设项目倾斜。对特色小(城)镇建设较好的地区加大财政转移支付力度。在特色小(城)镇产生的土地出让金净收益、城镇基础设施配套费等非税收入,重点向特色小(城)镇建设倾斜。(责任单位:省财政厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、国家税务总局青海省税务局,各市州人民政府按职责分工负责)

(四)保障小镇用地供给。落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下,划定特色小(城)镇发展边界,保障特色小(城)镇发展必须的用地空间。严控新增建设用地规模,特色小(城)镇确需新增建设用地,由省级和各市(州)按照集中统筹、分级保障的原则,优先列入土地利用年度计划。鼓励盘活存量和低效建设用地,加快对闲置土地的处置,加强城镇低效用地再开发,鼓励利用旧村庄、旧厂房等存量建设用地。支持开展建设用地增减挂钩,综合运用增减挂钩周转节余指标有偿使用支持政策,保障特色小(城)镇用地供给,不得占用永久基本农田。支持有条件的特色小(城)镇开展农村土地承包经营权、农村宅基地使用权、集体收益分配权依法、自愿、有偿退出机制探索,盘活农村土地资源。(责任单位:省国土资源厅、省发展改革委、省住房城乡建设厅、省农牧厅,各市州人民政府按职责分工负责)

(五)强化人才保障支撑。引进和培育一批与特色小(城)镇建设相关的产业、生态、文化、旅游、基础设施建设等领域专业技术人才,分级建立与特色小(城)镇规划建设相关的各领域专家人才信息库。建设特色小(城)镇的急需紧缺专业技术人才和高层次人才,可采取人才引进方式引进。支持特色小(城)镇聘请专家采用挂钩联系方式指导特色小(城)镇建设发展。鼓励高校师生积极参与特色小(城)镇课题的研究。结合特色小(城)镇产业发展需要,统筹整合各类培训资源,加大对高校毕业生、失业人员和农牧区剩余劳动力的就(创)业培训力度。(责任单位:省人才办、省人力资源社会保障厅、省教育厅、省民政厅、省国土资源厅、省住房城乡建设厅、省发展改革委,各市州人民政府按职责分工负责)

(六)加强基础设施支撑。按照适度超前、综合配套、集约利用的原则,积极支持特色小(城)镇完善道路、供水、供电、供气、通信、物流、污水垃圾处理等基础设施。打通对外交通,加快完善内部路网,实现内外交通顺畅衔接。加速光纤入户进程,提高特色小(城)镇的通达性和便利性。加快污水处理、垃圾处理和供水设施建设,推进特色小(城)镇供水管网、污水管网和垃圾收运系统全覆盖。推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变,加快商业服务、旅游、文化、体育、卫生、养老等设施建设,大力推进公共服务设施开放共享,完善公共服务供给。创新建设新型社区,聚焦居民日常需求,加强环境综合整治,提高小镇管理和绿化水平。(责任单位:省发展改革委、省交通运输厅、省住房城乡建设厅、省卫生计生委、省文化新闻出版厅、省环境保护厅、省水利厅、省旅游发展委、省农牧厅,各市州人民政府按职责分工负责)